Plazo de caducidad razonable en el procedimiento administrativo sancionador

Reasonable expiry <= span class=3DSpellE>period in the administrative= sanctioning procedure=

Prazo de prescriçă= o razoável no procedimen= to de sançăo administrati= va

ABSTRACT
= This article analyzes the incorporation of a maximum time limit f= or administrative sanctioning procedures in the Peruvian legal system from= the perspective of the principle of reasonableness and due process. It begi= ns by acknowledging that the absence of time limits in the original versio= n of Law No. 27444 led to prolonged investigations, affecting fundamental ri= ghts such as legal certainty, the presumption of innocence, legitimate expectation, and the right to be tried within a reasonable time. Using a legal-doctrinal and normative analysis methodology, the article examines the reform introduced by Legislative Decree No. 1272, which established= a maximum time limit of nine months, exceptionally extendable by an additional three months, for the completion of sanctioning procedures. Furthermore, it assesses whether this time limit adequately addresses t= he principle of reasonableness, weighing the balance between the effective= ness of the State's sanctioning power and the protection of the rights of the individual subject to the sanction. It is concluded that the incorporat= ion of a statute of limitations constitutes a significant advance in the protection of due process and in the strengthening of legal certainty; however, its effectiveness depends on a uniform application by the publ= ic administration and an interpretation that harmonizes administrative efficiency with the constitutional guarantees of those subject to it.

Recibido 19 de Junio 2026 | Arbitrado y acep= tado 8 de Julio 2026 | Publicado el 03 de Agosto 2026

ARTÍCULO ORIGINAL

María Verónica Luna Cydejko

cydejko34@gmail.com<= /span>

https://orcid= .org/0009-0002-6435-5372

C= orte Superior de Justicia de Lambayeque, Lambayeque – Perú

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Dennis Walter López Espinoza

dlopeze@pj.gob.pe

https://orcid= .org/0000-0002-0713-7910

C= orte Superior de Justicia de Lambayeque, Lambayeque – Perú

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Tania Maribel Galán Loro<= /b>

tgalan@pj.gob.pe=

https://orcid= .org/0009-0002-9169-4206

C= orte Superior de Justicia de Lambayeque, Lambayeque – Perú

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Jeimy Natali Chumpén= Capuńay

jeimycapunay@gmail.co= m

https://orcid= .org/0009-0000-3612-5540

C= orte Superior de Justicia de Lambayeque, Lambayeque – Perú

Franceska Emperatriz Puican Luna

fpuican@pj.gob.pe

https://orcid= .org/0009-0003-5338-7421

C= orte Superior de Justicia de Lambayeque, Lambayeque – Perú

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RESUMO

= Este artigo analisa a incorporaçăo de um prazo máximo para = os procedimentos sancionatórios= administrativos no ordenamento jurídico per= uano, sob a perspectiva do princíp= io da razoabilidade e do = devido processo legal. Inicia-se reconhecendo que a ausęncia de praz= os na versăo origi= nal da Lei nş 27444 resultava em investigaçőes prolongadas, afetando = direitos fundamentais como a se= gurança jurídica, a presunçăo de inocęncia, a legítima expectativa e o direito a um julgamento em temp= o razoável. Utilizando uma metodologia de análise jurídico-doutrinária e normativa, o artigo examina a reforma introduzida pelo Decreto Legislativo nş 1272, que estabeleceu um prazo máximo= de nove meses, prorrogável excepcionalmente por mais tręs meses, para= a conclusăo dos procedimentos<= /span> sancionatórios. Além = disso, avalia se esse prazo atende adequadamente = ao princípio da razoabilidade, ponderando o = equilíbrio entre a eficácia do poder sancionatório do Estado e a proteçăo dos direitos do indivíduo sujeito ŕ sançăo. Conclui-se que a incorporaçăo= de um prazo prescricional constitui um avanço significativo na proteçăo do devido processo legal e no fortalec= imento da segurança jurídica; contudo, sua eficácia de= pende de uma aplicaçăo u= niforme por parte da administraçăo pública e de uma interpretaçăo que= harmonize a eficięncia administrativa com as = garantias constitucionais daquel= es a quem está sujeito.

RESUMEN

= El presente artículo analiza la incorporación del plazo máximo de duración del procedimiento administrativo sancionador en el ordenamiento jurídico peruano desde la perspectiva del principio de razonabilidad y del debido procedimiento administrativo. Se parte del reconocimiento de que la ausencia de límit= es temporales en la versión original de la Ley N.° 27444 generó investigaciones prolongadas, afectando derechos fundamenta= les como la seguridad jurídica, la presunción de inocencia, la confianza legítima y el derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable. A par= tir de una metodología de análisis jurídico-doctrinal y normativo, se exami= na la reforma introducida por el Decreto Legislativo N.°= 1272, que estableció un plazo máximo de nueve meses, prorrogable excepcionalmente por tres meses adicionales, para la culminación del procedimiento sancionador. Asimismo, se evalúa si dicho límite temporal responde adecuadamente al principio de razonabilidad, ponderando el equilibrio entre la eficacia de la potestad sancionadora del Estado y la protección de los derechos del administrado. Se concluye que la incorporación de un plazo de caducidad constituye un avance significati= vo en la tutela del debido procedimiento y en el fortalecimiento de la seguridad jurídica; sin embargo, su efectividad depende de una aplicaci= ón uniforme por parte de la administración pública y de una interpretación= que armonice la eficiencia administrativa con las garantías constitucionale= s de los administrados.

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Resulta indispensable, para la defensa de los derechos controvertidos que se dilucidan frente al Estado, contar con un conjunto de herramientas procesales que hagan viable la discusión y su tramitación en condiciones mínimamente razonables. Solo así lo resuelto pod= rá revestirse de legitimidad y ser susceptible de protección a través de los mecanismos previstos legalmente para tal efecto. En este contexto, figuras = como la cosa decidida y el acto firme en el ámbito del derecho administrativo, o= la cosa juzgada en el plano jurisdiccional, constituyen manifestaciones claras= de aquellas condiciones que otorgan al procedimiento un carácter razonable.

La razonabilidad, entendida como un principio general del derecho y, en particular, como un pilar del actuar administrati= vo, exige que toda actuación del poder público se desenvuelva dentro de cánones= de proporcionalidad, coherencia y justicia. Este principio, recogido expresame= nte en el artículo 3° del Texto Único Ordenado de la Ley N= .° 27444 —aprobado por Decreto Supremo N.° 004-2019-JUS—, impone a la administración el deber de adecuar sus decisione= s y procedimientos a estándares que no solo resguarden el interés general, sino= que también respeten los derechos fundamentales de los administrados.ą Entre ta= les derechos destaca el debido procedimiento, que comprende, entre otras garant= ías, la certeza sobre la duración de las actuaciones estatales y la posibilidad = de conocer, en un plazo razonable, el resultado de una investigación que pueda afectar la esfera jurídica del particular.

Sin embargo, en ciertos supuestos —como ocurrió= con la implementación del procedimiento administrativo sancionador diseńado por= la redacción original de la Ley N.° 27444, publica= da el 11 de abril de 2001 en el diario oficial El Peruano— no se esti= mó necesaria, útil ni, mucho menos, razonable la inclusión de un límite tempor= al para su desarrollo. Dicha omisión generó que el transcurso del tiempo y la idiosincrasia administrativa sacudieran los cimientos más sólidos de las garantías del administrado, quien se veía sometido a investigaciones interminables y sin una solución a la vista, con la agravante de que, al fi= nal del túnel, solía descubrirse que no era responsable de las disfunciones que= se le atribuían. Esta prolongada incertidumbre no solo lesionaba el derecho a = un proceso sin dilaciones indebidas, sino que también afectaba otros bienes jurídicos igualmente relevantes, como la presunción de inocencia, la seguri= dad jurídica y la confianza legítima en la actuación estatal.=

La doctrina administrativa y constitucional comparada ha sido enfática en seńalar que la ausencia de plazos perentorios= en el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración constituye una amenaza latente al Estado de derecho. Tribunales internacionales, como la C= orte Interamericana de Derechos Humanos, han sostenido que la razonabilidad del plazo es una exigencia derivada del derecho a las garantías judiciales y a = la protección judicial efectiva, aplicable extensivamente al ámbito administra= tivo cuando de sanciones se trata.˛ En esa línea, el Tribunal Constitucional peruano, en reiterada jurisprudencia, ha vinculado el plazo del procedimien= to administrativo sancionador con el contenido esencial del debido proceso, subrayando que la demora injustificada puede convertir la potestad punitiva= del Estado en un mecanismo arbitrario y desproporcionado.ł

Esta situación motivó una solución legislativa, materializada mediante el Decreto Legislativo N.° 1272, publicado en El Peruano el 12 de diciembre de 2016. Dicha norma introdujo diversas modificaciones a la Ley N.° = 27444; entre ellas, y en lo que aquí interesa, destacan las reformas al procedimie= nto administrativo sancionador, como la incorporación de un plazo máximo de nue= ve meses (prorrogable por tres meses adicionales) para notificar al administra= do los resultados definitivos de las investigaciones seguidas en su contra. La inobservancia de dicho plazo conlleva la conclusión automática del procedimiento sancionador, operando así como una suerte de caducidad que sanciona la inactividad de la administración y, al mismo tiempo, protege al particular de una persecución indefinida.

No obstante, la mera incorporación normativa no agota el análisis. Resulta imperativo examinar si dicho plazo —fijado en nu= eve meses ampliables a doce— resulta, en sí mismo, conforme con el principio de razonabilidad, pues un término excesivamente breve podría afectar la eficac= ia de la función investigadora y sancionadora del Estado, mientras que uno demasiado laxo reintroduciría los mismos males que se pretendieron corregir. Asimismo, es necesario evaluar los criterios objetivos que justifican su extensión, la posibilidad de suspensión en casos complejos y la efectiva aplicación práctica de esta garantía en el seno de la administración pública peruana, donde todavía subsisten rezagos de una cultura burocrática reacia a los plazos fatales.

Por consiguiente, las líneas que siguen tienen = por objeto exponer la existencia de un marco de razonabilidad en la fijación de aquel plazo máximo conferido a la administración para concluir un proceso sancionador, así como justificar su necesidad desde una perspectiva garanti= sta y de seguridad jurídica. Para ello, se analizarán los fundamentos normativo= s, doctrinales y jurisprudenciales que sostienen dicho límite temporal, sin descuidar el necesario equilibrio entre la potestad sancionadora estatal y = los derechos fundamentales del administrado. Solo a partir de ese balance será = posible afirmar que la caducidad, lejos de ser una traba al interés público, se eri= ge como una conquista del Estado constitucional de derecho.<= /span>

I. LA RAZONABILIDAD COMO ELEMENTO SINE QUANON DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El procedimiento administrativo, tal como hoy lo concebimos, no constituye una institución congénita al quehacer estatal, si= no un producto histórico que ha evolucionado al compás de las transformaciones políticas, sociales y jurídicas de cada época. Si bien no se cuenta con evidencia empírica fehaciente acerca del momento exacto de su génesis, resu= lta incontrovertible que, una vez consolidado el binomio dialéctico Estado-administrado, las relaciones intersubjetivas derivadas de aquel bino= mio exigieron una regulación mínima que ordenara el ejercicio del poder público= y la posición jurídica del particular. Por rudimentarias que pudieran haber s= ido esas primeras reglas, lo cierto es que ellas encontraron su inspiración en aquello que cada comunidad, en un tiempo y lugar determinados, estimaba como pautas de conducta razonables para dirimir controversias y encauzar la actuación administrativa. Así, el procedimiento administrativo se configuró como una secuencia ordenada de actos administrativos concatenados entre sí, todos ellos engarzados en una lógica interna que permitía atribuir sentido y finalidad a cada uno de sus eslabones.

En este orden de ideas, el procedimiento se eri= ge como una sucesión de actos interdependientes, donde unos aparecen como presupuesto necesario de otros, de modo que el acto inicial —por ejemplo, la notificación de cargo— determina la apertura de una fase de instrucción; es= ta, a su vez, da lugar a la etapa probatoria; y esta última culmina, naturalmen= te, con el acto resolutivo que pone fin a la instancia. Dicha interdependencia = no es casual ni arbitraria, sino que responde a una relación de causalidad jurídica: los actos antecedentes justifican y dan soporte a los consecuente= s, así como los consecuentes devuelven inteligibilidad a los antecedentes, completando un ciclo de coherencia procedimental. De este modo, se genera u= na suerte de predictibilidad razonable en favor del administrado, quien puede anticipar, con un margen aceptable de certidumbre, cuál será el acto subsiguiente y cuáles serán sus efectos en su esfera jurídica. Sirva de eje= mplo el procedimiento sancionador típico: la notificación del pliego de cargos anticipa razonablemente que, luego del período de descargo y de la fase probatoria, sobrevendrá una resolución final que podrá ser impugnada; esta previsibilidad es consustancial a la seguridad jurídica.<= /span>

No obstante, la logicidad<= /span> —entendida como la coherencia interna y la ausencia de contradicciones form= ales entre los actos que integran el procedimiento— no agota el estándar de exigibilidad al que debe someterse la actuación administrativa. Es perfectamente posible concebir un procedimiento formalmente lógico, cuyos p= asos se sucedan sin saltos ni quiebres aparentes, pero que, sin embargo, resulte materialmente irrazonable. Esta distinción resulta capital. La lógica atien= de a la corrección formal del razonamiento, esto es, a la adecuación de los acto= s a reglas preestablecidas; la razonabilidad, en cambio, demanda un juicio de v= alor sobre el contenido y las consecuencias de aquel razonamiento, a la luz de principios como la proporcionalidad, la equidad y la tutela de los derechos fundamentales. Así, por ejemplo, un procedimiento que conceda al administra= do un plazo de veinticuatro horas para formular sus descargos en un proceso de gran complejidad documental sería, sin duda, lógico desde la perspectiva normativa formal (pues se ajusta a un plazo predeterminado), pero resultaría manifiestamente irrazonable, por cuanto vulnera el derecho de defensa y el principio de igualdad de armas. Por el contrario, todo aquello que es razon= able participa, por necesidad, de la lógica, ya que la razonabilidad incorpora l= a logicidad como un presupuesto ineludible, pero la trasciende al exigir además un juicio ponderativo de justicia material.S= 08; Efectivamente, la razonabilidad no es un mero epíteto de la logicidad, sino una categoría normativa autónoma y de mayor jerarquía, que impone a la administración y al legislador la obligación de justificar sustancialmente = la idoneidad, necesidad y proporcionalidad de cada elemento del procedimiento,= a fin de que el resultado no sea solo formalmente válido, sino también = materialmente justo. Así, la razonabilidad opera como un freno a los excesos formalis= tas y como una garantía de tutela efectiva de los derechos del administrado.

Sentado lo anterior, si hemos de calificar de lógico y razonable todo esquema procedimental implementado por el Estado, entonces resulta forzoso concluir que cada uno de los elementos que lo inte= gran —plazos, formalidades, requisitos, cargas procesales, términos de notificac= ión, entre otros— deben participar, mutatis mutandis, de esas mismas cualidades. De no ser así, el procedimiento estaría generando, en su propio seno, componentes que contradicen y desvirtúan la naturaleza del conjunto, produciendo una suerte de autonegación sistémica: un subcomponente irrazona= ble terminaría por enervar la razonabilidad global del procedimiento del cual f= orma parte. Esta exigencia de coherencia axiológica impone al legislador y a la administración el deber de calibrar cada institución procesal desde la perspectiva de su incidencia real en la posición jurídica del administrado, evitando que formalismos vacíos o plazos perentorios desproporcionados se conviertan en instrumentos de indefensión. Así, por ejemplo, la fijación de= un plazo de caducidad de nueve meses para resolver un procedimiento sancionador complejo —que involucre pericias técnicas, informes multidisciplinarios y audiencias testimoniales— debe ser evaluada no solo en su dimensión formal, sino también en su capacidad para garantizar una investigación suficiente y= , al mismo tiempo, para no dilatar indebidamente la incertidumbre del administra= do.

En este marco, la notificación del inicio del procedimiento sancionador al presunto infractor constituye un acto de relevancia capital, pues de ella depende la efectiva apertura del contradictorio y, por ende, la vigencia del derecho de defensa. La notifica= ción no es un mero trámite burocrático, sino la piedra angular que activa la garantía del debido procedimiento, al poner en conocimiento del administrado los cargos que se le imputan, los hechos que los sustentan y las pruebas de cargo existentes, así como el plazo y la forma en que podrá ejercer su defe= nsa. Sin esta notificación, el administrado sería privado de toda oportunidad de controvertir las imputaciones, de aportar pruebas de descargo y de solicita= r la actuación de diligencias que estimen pertinentes, lo que convertiría el procedimiento en una mera declaración unilateral de culpabilidad, ajena a t= odo estándar de justicia procedimental. En tal sentido, la notificación inicial= se erige no solo como un requisito formal, sino como una garantía sustancial q= ue dota de legitimidad a todo el iter&= nbsp;sancionador, y su omisión o deficiencia constituye un vicio de nulidad insubsanable, por afectar el núcleo esencial del derecho a un proceso justo y equitativo.

II. RAZONABILIDAD EN LA IMPLEMENTACIÓN DE UN PLAZO DE CADUCIDAD LÍMITE PARA EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Como ya tuvimos oportunidad de precisar, la Ley= N.° 27444, publicada en el ańo 2001, no concibió originalmente la necesidad de establecer límites temporales a los procedimientos administrativos sancionadores. Esta omisión legislativa no f= ue fortuita, sino que, a nuestro juicio, pudo responder a dos justificaciones plausibles, aunque no exentas de crítica desde la perspectiva garantista actual.

La primera de ellas se inscribe en una concepci= ón realista —o, si se prefiere, pragmática— de la dinámica administrativa. Es sabido, y ya lo era entonces, que la administración pública no sintoniza naturalmente con el principio de celeridad procesal; muy al contrario, su proceder se caracteriza por trámites engorrosos, ralentizados y profundamen= te burocráticos. En ese contexto, imponer a la administración un plazo perento= rio para la culminación de un procedimiento sancionador podía parecer una idea descontextualizada, cuando no utópica, frente a la realidad operativa de los aparatos estatales. Esta percepción, sin embargo, chocaba frontalmente con = el deber constitucional de eficacia y eficiencia que rige la función administrativa, tal como lo han puesto de relieve recientemente los tribuna= les superiores al seńalar que los principios de eficacia y eficiencia, consagra= dos en los artículos 3° y 5° de las leyes de procedimiento administrativo, impo= nen a las autoridades el deber de resolver oportunamente, so pena de vulnerar el debido proceso y el principio de igualdad ante la ley.&= #8309;

La segunda justificación, de orden más especulativo, apuntaba a que la implementación de un plazo límite podría alentar conductas disfuncionales por parte de los administrados, en el sent= ido de que estos pudieran valerse de la inminencia del vencimiento del plazo co= mo estrategia dilatoria, con la esperanza de que el procedimiento no llegara a buen término. Esta conjetura, aunque atendible en teoría, desestimaba un principio fundamental del derecho administrativo sancionador: la potestad sancionatoria del Estado, por su naturaleza aflictiva, debe estar sometida a límites temporales que impidan su ejercicio indefinido, pues el administrad= o no está obligado a vivir bajo una amenaza sancionatoria suspendida en el tiemp= o.

El transcurso de los ańos ha demostrado que aquellos temores iniciales no solo resultaron infundados, sino que, lamentablemente, se ha verificado una realidad mucho más gravosa: los administrados hemos sido sometidos a procedimientos sancionadores con fecha= de inicio, pero sin fecha de término, soportando una prolongada situación de incertidumbre jurídica. Como ha seńalado la jurisprudencia comparada, la inactividad administrativa injustificada durante largos períodos en un proc= edimiento sancionatorio vulnera el principio del plazo razonable, afectando el debido proceso y la igualdad ante la ley.⁶ Esta prolongación excesiva e injustificada desnaturaliza el objeto preventivo-represor del procedimiento sancionador y genera una situación de incertidumbre incompatible con el principio de eficacia administrativa.

La doctrina contemporánea, alineada con el neoconstitucionalismo, ha abandonado la vieja visión del derecho administra= tivo autoritario centrado en una administración afincada en privilegios y prerrogativas, para advertir que la administración sirve con objetividad los intereses generales. Desde esta perspectiva, la buena administración pública —encarada como principio, como deber y como derecho— comprende varios subprincipios entre los que figura el del debido proceso, del cual surge la necesidad de procedimientos administrativos de duración razonable.⁷ Y esto adquiere especial relevancia en los procedimientos administrativos sancionatorios, donde, por razones de seguridad jurídica, aparece el instit= uto de la caducidad como un mecanismo necesario para asegurar el cumplimiento de esos plazos.

Este cambio de paradigma ha quedado plasmado en= la jurisprudencia, donde se ha sostenido que la garantía del plazo razonable no solo forma parte innegable del derecho al debido proceso, sino también del derecho de igualdad ante la ley, por cuanto el administrado tiene el derech= o a ser eventualmente sancionado en los plazos que la ley determine, o en uno q= ue sea razonable, y no a ser mantenido en un estado de incertidumbre por un período que exceda largamente lo necesario para investigar un hecho y decid= ir su sanción o absolución.⁸ En este sentido, constituye una carga ilegí= tima mantener la situación de indefinición por un período prolongado, pues afect= a el estado de incertidumbre y, con ello, la garantía de igualdad ante la ley.

La caducidad administrativa —regulada actualmen= te en el artículo 259 del Texto Único Ordenado de la Ley = N.° 27444— opera, precisamente, como una garantía en favor del administrado fre= nte al poder público, proscribiendo la arbitrariedad en el ejercicio de la pote= stad sancionatoria, sea por abuso o por desviación. Su fundamento constitucional descansa en la necesidad de establecer límites temporales al puniendi del Estado, a fin de evitar que la demora injustificada vacíe de contenido y legitimidad a la sanción finalmente impuesta. Como se ha seńalado, una sanc= ión tardía exige una motivación reforzada, porque el tiempo no es neutro: desga= sta la finalidad preventiva, debilita la conexión entre la conducta y su consecuencia jurídica, afecta la seguridad jurídica y prolonga la incertidu= mbre del administrado.⁹

Así las cosas, la implementación de un plazo de caducidad en el procedimiento administrativo sancionador no solo resulta razonable, sino que se erige como una exigencia ineludible del Estado constitucional de derecho, en el que la tutela de la dignidad humana otorga legitimidad al poder político y condiciona intensamente la actividad administrativa. La experiencia acumulada desde la publicación de la Ley N.° 27444 ha demostrado que la ausencia de límites temporales no propicia una administración más eficiente, sino que genera un espacio propicio para la arbitrariedad y la indefensión del administrado.

Para comprender el fundamento que subyace a la necesidad de introducir un plazo límite al procedimiento administrativo sancionador, no puede hallarse en otro escenario que no sea bajo las lumino= sas ideas del filósofo prusiano Immanuel Kant. Este, a propósito de la dignidad= de la persona humana —magistralmente explicado por Luis Felipe Martí Borbolla = en "La dignidad humana en Kant"—, sostiene que el hombre nunca será únicamente un medio u objeto para la consecución de un fin (énfasis ańadido).ą⁰ La referencia es sutil, pero de inestimable utilidad: al examinar la Constitución desde la perspectiva de los derechos fundamentales, resalta de inmediato su primer precepto con una redacción elocuente: &qu= ot;La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo= de la sociedad y del Estado."ąą

Con esta referencia hemos pretendido sentar que= la persona humana, bajo ningún contexto, puede ser concebida como un mero instrumento al servicio de la satisfacción de otros derechos. Sin embargo, = no es esta su verdadera dimensión —la del concepto "dignidad"—, de a= llí que merezca especial atención retomar la cita de Kant. Con la genialidad qu= e lo caracteriza, el filósofo nos esclarece que la persona humana nunca será = "solo" un medio; esta precisión implica que sí podría serlo en alguna medida, sin que= por ello se vulnere su dignidad. Exactamente: bajo esta precisión encontramos a= hora una explicación satisfactoria para las donaciones de tejidos regenerables —como la sangre o algunos otros tejidos—= y, en igual condición, la concepción de un hijo con fines de paternidad o materni= dad, supuestos que remiten ineludiblemente a la condición de instrumento; sin embargo, ni el donante ni el concebido pierden por ello su condición humana= .

El filósofo de Königsberg estableció que toda persona, con independencia de su rango o clase social, posee un valor intrínseco. Este valor no se conquista ni se pierde, sino que constituye un= a "Würde"—un valor absoluto e incomparable que = no admite equivalente alguno— que sitúa al ser humano por encima de los animal= es y de las cosas.ą˛ Esta dignidad se fundamenta en q= ue los seres humanos son fines en sí mismos, y nunca meros medios para los designi= os de otro. El imperativo categórico, en su famosa fórmula de la humanidad, prescribe que debemos obrar de tal modo que usemos la humanidad, tanto en nuestra persona como en la de cualquier otro, siempre como un fin al mismo tiempo, y nunca solamente como un medio.ął<= /o:p>

Esta fórmula contiene dos matices de capital importancia: la prohibición de tratar a la persona solamente como un medio, y la exigencia de tratarla siempre como un fin. La primera es absoluta y se proyecta como un límite infranqueable a la acción (constituye= ndo deberes perfectos de omisión), mientras que la segunda impone deberes posit= ivos de promoción de la humanidad en los demás.ą⁴ En el contexto de un procedimiento sancionador, la prolongación indefinida de la situación de incertidumbre del administrado —sometido a una investigación sin término— no puede sino considerarse como un tratamiento instrumental de la persona, que desatiende su condición de fin en sí misma.

La conexión entre la filosofía moral kantiana y= el derecho positivo contemporáneo no es accesoria, sino constitutiva del Estado constitucional de derecho. Como se ha seńalado, la dignidad humana ha deven= ido en el fundamento moral del que derivan todos los derechos fundamentales, de modo que el artículo 1ş de nuestra Constitución —que proclama que la defens= a de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la soci= edad y del Estado— no es sino la positivización del principio kantiano del ser humano como fin en sí mismo.ą⁵ Esta proyección jurídica de la dignidad exige que toda actuación estatal, incluida la potestad sancionadora, se ori= ente a la tutela efectiva de la persona, no a su cosificación o a su instrumentalización.

En ese sentido, la prolongación excesiva e injustificada de un procedimiento sancionador vulnera la dignidad del administrado por cuanto lo convierte en un objeto de una pesquisa indefinid= a, subordinando su esfera jurídica a los vaivenes burocráticos de la administración. Un proceso que se inicia, pero no concluye, mantiene al administrado en una suerte de "limbo punitivo", donde los cargos = que pesan sobre él permanecen suspendidos, pero no resueltos. Esta situación ge= nera un estado de desasosiego e inseguridad jurídica incompatible con la condici= ón de fin en sí mismo que la Constitución reconoce a toda persona. Si la digni= dad obliga a tratar a la persona como un fin, resulta contrario a tal principio someterla a un procedimiento sancionador sin un horizonte temporal definido, que prolonga su incertidumbre y afecta su libertad de planificación vital.<= o:p>

Consecuentemente, la implementación del plazo de caducidad en el procedimiento administrativo sancionador no es, por tanto, = una mera concesión pragmática a la realidad administrativa, sino una exigencia derivada del reconocimiento de que el administrado es un fin en sí mismo. La administración, al incoar un procedimiento sancionador, adquiere la obligac= ión de conducirlo con la diligencia y celeridad necesarias para no mantener al administrado en una situación de incertidumbre más allá de lo razonable. La fijación de un plazo perentorio constituye, así, una manifestación del d= eber de respeto que la administración debe a los administrados, como personas dotadas de dignidad.

El ejemplo de las donaciones de tejidos regenerables o la maternidad subrogada, que menciona = el texto original, ilustra con acierto el matiz central de la fórmula kantiana= . En esos casos, la persona puede legítimamente aceptar ser utilizada en cier= ta medida como medio para un fin ajeno —la donación de sangre para salvar = una vida, la gestación para permitir la paternidad de otros—, pero siempre que = esa instrumentalización sea voluntaria, proporcionada y, sobre to= do, que no anule su condición de fin en sí mismo. En cambio, cuando el Estado somete a un administrado a una investigación sancionadora cuyo término se dilata indefinidamente, no existe consentimiento ni proporcionalidad alguna= : el administrado es tratado exclusivamente como un medio —un objeto de investigación— y no como un fin, por lo que la instrumentalización deviene ilegítima. Esta es la frontera que el plazo de caducidad protege y que, en ausencia de este, resulta vulnerada.

III. EL CONFINAMIENTO TEMPORAL COMO AFECTACIÓN DE LA DIGNIDAD<= /span>

Retornando a los problemas temporales atinentes= al procedimiento administrativo sancionador, debemos reconocer que fue justame= nte esto lo que aconteció: frente a la inexistencia de un plazo límite para el = procesamiento de conductas disfuncionales, los administrados investigados fuimos compelid= os a soportar una espera que se prolongaba sine die, a merced de los vaiv= enes burocráticos de la administración. Esta suerte de confinamiento a una espera indeterminada e incierta en el tiempo constituía, a todas luces, una afecta= ción a la dignidad de la persona humana, en tanto el administrado era tratado co= mo un mero objeto de una pesquisa que se perpetuaba sin justificación alguna.<= o:p>

La dignidad humana, erigida como principio fundamental del Estado constitucional de derecho, impone la prohibición de instrumentalizar a la persona, convirtiéndola en un medio al servicio de los designios estatales. Como ha sido seńalado, a partir del postulado kantiano= de que cada hombre es un fin en sí mismo —y la consiguiente reaproximación ent= re derecho y ética— la idea moral de dignidad de la persona humana se eleva a = la condición de principio jurídico, convirtiéndose en el fundamento de los derechos fundamentales.ą⁶ El centro axiológico del sistema jurídico p= asa a ser la dignidad de la persona humana, en franca superación de la tradicio= nal teoría positivista que entendía el fenómeno jurídico como hecho, y no como valor.

En el ámbito del derecho administrativo, este fenómeno ha sido calificado como la "personalización del derecho administrativo", que propicia reconocer que la administración pública = no es un valor en sí misma, sino que su actividad debe nortearse por la realización de los derechos fundamentales.ą⁷ En este sentido, el núcl= eo del derecho administrativo no es el poder (y sus conveniencias), sino la realización de los derechos fundamentales, y cualquier invocación genérica = al "interés público" debe ser repudiada como incompatible con el Est= ado democrático de derecho.

En ese escenario, el legislador se ha visto enfrentado a dos condiciones jurídicas significativas que entrańan una tens= ión de difícil resolución: a) proteger la investigación administrativa, que cor= re el riesgo de diluirse en el tiempo límite que pudiera fijarse; o, b) optar = por el respeto y la dignidad de la persona humana, implementando un plazo límit= e al procedimiento administrativo sancionador. Esta disyuntiva no es meramente técnica, sino que encierra una opción axiológica fundamental que define el sentido del Estado.

La doctrina contemporánea, alineada con el neoconstitucionalismo, ha abandonado la vieja visión del derecho administra= tivo autoritario centrado en una administración afincada en privilegios y prerrogativas, para advertir que la administración sirve con objetividad los intereses generales. Desde esta perspectiva, la buena administración pública —encarada como principio, como deber y como derecho— comprende varios subprincipios, entre los que figura el del debido proceso, del cual surge la necesidad de procedimientos administrativos de duración razonable.ą⁸ = Esto adquiere especial relevancia en los procedimientos administrativos sancionatorios, donde, por razones de seguridad jurídica, aparece el instit= uto de la caducidad como un mecanismo necesario para asegurar el cumplimiento de esos plazos.

La jurisprudencia ha sido enfática al sostener = que la inactividad administrativa injustificada durante largos períodos en un procedimiento sancionatorio vulnera el principio del plazo razonable, afect= ando el debido proceso y la igualdad ante la ley.ą⁹ En este sentido, la prolongación excesiva e injustificada de la tramitación desnaturaliza el ob= jeto preventivo-represor del procedimiento sancionador y genera una situación de incertidumbre incompatible con el principio de eficacia administrativa.

La caducidad del procedimiento sancionador constituye, precisamente, una técnica de protección al administrado en virt= ud de la cual se pone un límite temporal a la "eficacia intrínsecamente punitiva" que posee de por sí el procedimiento sancionador antes de su resolución, fijando así un límite temporal terminante al sufrimiento que ta= les procedimientos infligen.˛⁰ De este modo, la potestad sancionadora de = la administración debe ejercerse siguiendo un procedimiento previo constitucio= nalmente configurado, y dentro de los plazos legalmente establecidos, sin dilaciones indebidas.

Por consiguiente, la opción legislativa por la implementación de un plazo límite no solo es razonable, sino que constituye= una exigencia derivada del reconocimiento del administrado como fin en sí mismo, digno de protección frente a la inactividad estatal. La caducidad no es, en este sentido, una traba al interés público, sino una conquista del Estado constitucional de derecho que consagra la preeminencia de la persona humana sobre las conveniencias burocráticas de la administración.

IV. LA INCORPORACIÓN DEL PLAZO DE CADUCIDAD EN LA LEY N.°<= /span> 27444

Finalmente, después de aproximadamente quince a= ńos de procedimiento administrativo sancionador carente de límites temporales, = el 21 de diciembre de 2016 se incorporó a la Ley N.° 27444 el artículo 237-A —actualmente refundido en el artículo 259 del Texto Único Ordenado— que implementó un plazo de nueve (9) meses, contados desde = la notificación de la imputación de cargos, para resolver un procedimiento administrativo sancionador, con posibilidad de ampliación excepcional por t= res (3) meses adicionales, mediante resolución debidamente fundamentada y emiti= da con anterioridad a su vencimiento.˛ą

Esta reforma normativa no fue, sin embargo, un hecho aislado en el contexto del derecho comparado. En el ordenamiento colombiano, por ejemplo, el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 establece un régimen de caducidad de la facultad sancionatoria a los tres (3) ańos de ocurrido el hecho, con la particularidad de que, si los recursos contra act= os sancionatorios no se resuelven en el plazo de un (1) ańo, se entenderán fallados a favor del recurrente. La Corte Constitucional de Colombia declaró exequible esta disposición, al considerar que el silencio administrativo positivo constituye "un apremio para la Administración negligente"= ; y una carga que el legislador impone "para que la Administración resuelv= a en tiempo el recurso interpuesto por el infractor", toda vez que "las consecuencias por las omisiones de la Administración deben ser soportadas p= or ésta y no por el ciudadano".˛˛

El plazo de nueve meses establecido en el ordenamiento peruano se computa de fecha a fecha, conforme al numeral 145.3= del artículo 145° de la Ley N.° 27444, concluyendo = el día igual al del mes en que se inició el cómputo.˛ł El artículo 259° del Texto Único Ordenado es claro en cuanto a los efectos de su inobservancia: "Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativam= ente el procedimiento y se procederá a su archivo".˛⁴ La caducidad op= era automáticamente, pudiendo ser declarada de oficio por el órgano competente = o a solicitud del administrado.

Cabe precisar que, como ha seńalado el Tribunal= de Contrataciones Públicas, el plazo máximo "es de nueve (9) meses, conta= dos desde el día siguiente de la notificación de su inicio al administrado, con posibilidad de una ampliación excepcional de hasta tres (3) meses mediante resolución debidamente sustentada antes de su vencimiento. Vencido este pla= zo sin que se haya notificado la resolución, el procedimiento se considera automáticamente caducado y debe archivarse".˛⁵

La doctrina del Tribunal Registral y de otros órganos colegiados ha sido consistente en aplicar esta norma de manera rigurosa, declarando la caducidad del procedimiento cuando la resolución de sanción se notifica después de transcurrido el plazo de nueve meses contado desde la notificación de la imputación de cargos, incluso en aquellos casos= en que la demora ha sido ostensible —como en supuestos en los que han transcur= rido más de treinta y dos (32) meses desde el inicio del procedimiento—.˛⁶

Si bien una evaluación definitiva sobre los resultados derivados de la implementación del artículo 259 —antes 237-A— del Decreto Legislativo N.° 1272 podría no ser aún concluyente, es razonable esperar que la atención prioritaria y la tendenci= a a lo célere se conviertan en una constante en estos particulares procedimient= os administrativos. De otro modo, las consecuencias legalmente impuestas resul= tan significativas: de no lograr la administración resolver los problemas deriv= ados de una imputación de presuntas infracciones administrativas dentro del plaz= o de nueve meses —ampliables a tres—, el procedimiento debe declararse concluido, con el consecuente archivo de las actuaciones. Ello conlleva, en algunos ca= sos, la posibilidad de impunidad material, así como el despliegue de responsabilidades funcionales contra los operadores que dejaron vencer el p= lazo de un procedimiento administrativo sancionador determinado.

4.1. Efectos jurídicos de la caducidad

La declaración de caducidad, sin embargo, no de= ja sin efecto las actuaciones de fiscalización ni los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Las medidas preventi= vas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante un plazo de tres (3) meses adicionales, en tanto se disponga el inicio de un nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nu= evas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador.˛⁷ Asimismo, en el supuesto de que la infracción no hubie= ra prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimient= o sancionador, si bien el procedimiento caducado no interrumpe la prescripción.˛⁸

4.2. La caducidad como garantía y límite al ius puniendi.<= /span>

Desde una perspectiva garantista, el instituto = de la caducidad se erige como una manifestación del principio de seguridad jur= ídica, que impide que la potestad sancionadora del Estado se ejerza de manera indefinida. Como ha seńalado la jurisprudencia comparada, "la obligaci= ón de adelantar las investigaciones sin dilaciones injustificadas hace parte d= el debido proceso, aplicable a toda clase de actuaciones, e implica que la potestad sancionatoria no quede indefinidamente abierta, finalidad que se l= ogra con el seńalamiento de un plazo de caducidad que constituye una garantía pa= ra la efectividad de los principios constitucionales de seguridad jurídica y prevalencia del interés general, además de cumplir con el propósito de evit= ar la paralización del trámite administrativo y garantizar la eficiencia de la administración".˛⁹ En tal sentido, la caducidad no es una traba = al interés público, sino una conquista del Estado constitucional de derecho que coloca la dignidad de la persona humana por encima de las inercias burocráticas.

V. UN PRECEDENTE DE APLICACIÓN PRÁCTICA: EL CONTROL OFICIOSO DE LA CADUCIDAD<= /span>

Un ejemplo paradigmático de esta nueva tendencia dentro de la función administrativa se encuentra en el expediente N.° 2072-2020-SUNAFIL/ILM, donde el Tribunal de Fiscalización Laboral, actuando en Sala Plena, mediante Resolución de Sala = N.° 003-2023-SUNAFIL/TFL, de 25 de enero de 2023, rea= lizó un control oficioso del plazo de caducidad al que se encuentra sujeto todo procedimiento administrativo sancionador conocido por la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, al amparo del artículo 53.4 del Reglamen= to de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo <= span class=3DSpellE>N.° 019-2006-TR.ł⁰

Los hechos del caso fueron los siguientes: medi= ante Notificación de Imputación de Cargos N.° 2300-2020-SUNAFIL/ILM/MI2, de fecha 22 de diciembre de 2020, se comunicó al administrado el inicio del procedimiento sancionador en su contra. Posteriormente, mediante Resolución de Sub Intendencia N.° 841-2021-SUNAFIL/ILM/SIRES, de fecha 14 de septiembre de 2021, notificada e= l 16 de septiembre del mismo ańo, se comunicó al administrado el resultado de la investigación, determinándose su responsabilidad administrativa e imponiéndosele la correspondiente multa.

Lo relevante de este pronunciamiento radica en = el meticuloso control de plazos efectuado por el Tribunal, que concluyó que el procedimiento administrativo sancionador no había caducado; en otras palabr= as, que había sido resuelto dentro de los límites temporales establecidos para = tal fin. Esta decisión evidencia que la implementación del plazo de caducidad n= o es una mera declaración programática, sino una institución jurídica plenamente operativa, cuyo cumplimiento es exigible y controlable por los órganos encargados de la justicia administrativa.

5.1. El control oficioso como garantía de legalidad.<= /span>

La doctrina ha seńalado que la caducidad, en su manifestación de perención del procedimiento, es una categoría jurídica de carácter público que debe ser declarada de oficio, es decir, que la Administración tiene la competencia —y el deber— de declararla cuando se configuran los presupuestos legales, sin necesidad de que medie solicitud d= el administrado.łą Este carácter oficioso ha sido reafirmado por la jurisprude= ncia comparada, que sostiene que la caducidad opera por el simple transcurso del tiempo y la inactividad de la autoridad, y debe declararse aun cuando el pr= opio interesado no la hubiera solicitado.ł˛ En el ordenamiento peruano, el artíc= ulo 259 del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444 establece expresamente que "la caducidad es declarada de oficio por el órgano competente", facultando al administrado para solicitarla en cas= o el órgano competente no lo hiciera.˛⁴

Para terminar, conviene precisar, como lo hace = la jurisprudencia comparada, que la caducidad es una figura de naturaleza proc= esal que se diferencia sustancialmente de la prescripción. Mientras la prescripc= ión limita el tiempo en que la autoridad puede iniciar el procedimiento sancion= ador —operando desde el momento en que ocurre la infracción o se tiene conocimie= nto de ella y pudiendo ser interrumpida por el inicio del procedimiento—, la caducidad regula el tiempo en que, una vez iniciado el procedimiento, este = debe ser resuelto.łł Ambas figuras, aunque distintas, contribuyen al equilibrio entre la eficacia de los procedimientos de fiscalización y los derechos de = las personas, evitando tanto la dilación injustificada como la indefinición jurídica.

En este contexto, puede esperarse que los procedimientos administrativos, en el presente y en el futuro, sean resuelt= os dentro de un tiempo determinado, previsible o esperado, con lo que se atien= de, de algún modo, a la persona humana que está detrás de la imputación de determinados cargos administrativos. De esta manera, el procedimiento administrativo sancionador sintoniza con la protección que, sobre la dignid= ad de la persona humana, ha desarrollado el artículo 1.° de la Constitución, que proclama que la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado.ąą

La caducidad se erige así como un mecanismo de tutela efectiva que coloca al administrado en el centro del sistema, impidiendo que sea convertido en un objeto de una pesquisa interminable y garantizando que el poder sancionador del Estado se ejerza dentro de los límites temporales que la razonabilidad y la dignidad humana imponen.

CONCLUSIONES<= /span>

El tiempo razonable constituye un derecho inherente al debido proceso dentro del procedimiento administrativo sancionador, cuyo reconocimiento y protección resultan indispensables = para garantizar que el ejercicio de la potestad punitiva del Estado no se convierta en un instrumento de opresión o incertidumbre perpetua en co= ntra del administrado.

El concepto de dignidad de la persona huma= na constituye uno de los fundamentos iusfilosóficos<= /span> del desarrollo del artículo 259 del Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444 —antes artículo 237-A—, incorporado po= r el Decreto Legislativo N.° 1272, en tanto la fijación de un plazo límite al procedimiento sancionador responde a la exigencia de tratar al administrado como un fin en sí mismo y no como = un mero objeto de una investigación indefinida.<= /li>
La caducidad del procedimiento administrat= ivo sancionador, lejos de ser un obstáculo al interés público, constituye = una garantía de seguridad jurídica que obliga a la administración a asumir= las consecuencias de su propia inactividad, trasladando a esta el costo de= la dilación y no al administrado, en coherencia con el principio de responsabilidad objetiva del Estado y la prohibición de instrumentalización de la persona.

La experiencia acumulada durante los quince ańos de vigencia de la Ley N.° 27444 sin p= lazo de caducidad demostró que la ausencia de límites temporales no favorece una administración más eficiente, sino que genera un espacio propicio = para la arbitrariedad, la desidia burocrática y la vulneración de derechos fundamentales, lo que justifica plenamente la reforma introducida por = el Decreto Legislativo N.° 1272 como una conq= uista del Estado constitucional de derecho.

El control oficioso de la caducidad, como = el efectuado por el Tribunal de Fiscalización Laboral en la Resolución de Sala N.° 003-2023-SUNAFIL/TFL, evidencia q= ue esta institución no es una mera declaración programática, sino una herramienta jurídica plenamente operativa cuyo cumplimiento es exigibl= e y controlable por los órganos de la justicia administrativa, consolidando así una cultura de legalidad y celeridad en el seno de la administraci= ón pública.

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NOTAS AL PIE

ą Perú, Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, artículo 3°.<= /p>
˛ Corte IDH, Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá (2001), párr. 71.

ł Tribunal Constitucional del Perú, Expedien= te N.° 04532-2013-PA/TC, F.J. 32.<= /span>

⁴ Fernández, De la arbitrariedad de la Administración (2000), pp. 128-130.

⁵ CSJN Argentina, Caso "Poggio&qu= ot;, Fallos 325:401.

⁶ CSJN Argentina, Caso "Losicer" (2012).

⁷ García de Enterría & Fernández, = Curso de Derecho Administrativo (2011), p. 280.

⁸ Corte IDH, Caso Comunidad Indígena <= span class=3DSpellE>Yakye Axa vs. Paraguay (2005), párr. 54.

⁹ González Pérez, La caducidad en el procedimiento administrativo (2009), p. 112.
ą⁰ Martí Borbolla, La dignidad humana = en Kant (2021).

ąą Constitución Política del Perú (1993), artíc= ulo 1°.

ą˛ Kant, Fundamentación para una metafísica = de las costumbres (2008), p. 80.

ął Kant, Fundamentación..., p. 82.<= /o:p>

ą⁴ Villoro Toranzo, La dignidad humana como fundamento... (2003), p. 45.

ą⁵ Ferrajoli, Derechos y garantías (2009), p. 28.

ą⁶ Martínez, La dignidad humana en el Estado constitucional de derecho (2014), p. 67.

ą⁷ Rodríguez de Santiago, La personalización del derecho administrativo (2015), p. 145.

ą⁸ Fernández, La buena administración = como principio y como derecho (2006), p. 45.

ą⁹ CSJN Argentina, Caso "Losicer" (2012), considerando 4°.=

˛⁰ Bielsa, Derecho administrativo = (1969), p. 189.

˛ą Decreto Legislativo N.°= 1272 (2016).

˛˛ Corte Constitucional de Colombia, Sentenc= ia C-318 de 2014.

˛ł Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, artículo 145.3.
˛⁴ Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, artículo 259.

˛⁵ Tribunal de Contrataciones Públicas, <= i>Precedentes vinculantes.

˛⁶ Tribunal Registral, Resolución N.° 1023-2023-SUNARP-TR-L.

˛⁷ Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, artículo 259.2.
˛⁸ Texto Único Ordenado de la Ley N.° 27444, artículo 259.3.
˛⁹ Corte Constitucional de Colombia, S= entencia C-318 de 2014.

ł⁰ SUNAFIL/TFL, Resolución de Sala N.° 003-2023, fundamentos 6.1 a 6.5.

łą Chirinos, La caducidad en el procedimiento administrativo peruano (2015), p. 165.

ł˛ CSJN Argentina, Caso "Poggio", Fallos 325:401.

łł Consejo de Estado de Colombia, Sentencia = de 28 de febrero de 2013.

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